De grens tussen tucht en deontologie bij de politie 

 

Walter Peeters,

Vast lid van het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten.

 

Ik dank de heer Voorzitter voor de uitnodiging en wens zowel de VZW Beprobel als haar leden te feliciteren met de viering van de 40ste verjaardag van hun organisatie. Moge het vuur van de organisatie brandend blijven .

Ook basisregels  van de deontologie bij de politie kunnen naar analogie  van toepassing zijn op de activiteiten van de brandweer als organisatie, daarom dit overzicht.

 

 

De deontologische code is geen typisch Belgisch fenomeen

 

De totstandkoming van het ontwerp van koninklijk besluit houdende de vaststelling van de deontologische code van de politiediensten is geen Belgische primeur. Sommige landen hebben de discussie al lang geleden gevoerd, zoals Frankrijk waar dit gebeurde op de eerste dag na de oprichting van de ‘Cohabitation’-regering Mitterand-Chirac. Op 18 maart 1986 verscheen namelijk het decreet nr. 86.592, zijnde de ‘Code de déontologie de la police nationale’. Het opvallendste aan deze code is niet alleen het ogenblik van verschijnen maar ook het feit dat deze code slechts uit 18 artikelen bestaat, de laatste twee artikelen over de specifieke controle op de politie niet meegeteld. Het ontwerp van koninklijk besluit bij ons in België voorziet een 80-tal artikelen[1], al moet ik er eerlijkheidshalve aan toevoegen dat de Franse Code in 1991 ook een verklarende tekst van een 50-tal bladzijden heeft meegekregen. Deze bespreking[2] komt van twee professoren van de Nationale politieschool die in hun voorwoord de volgende opmerking formuleerden: “Le code de déontologie de la police nationale n’a pas reçu, sauf dans certains milieux spécialisés, ni la publicité auprès des citoyens, ni la reconnaissance au niveau des praticiens qu’il était en droit légitimement d’attendre.”

De redenen voor dit falen, zijn voor hen onder meer het gebrek aan interesse vanwege de juristen. Magistraten en advocaten hebben weinig belangstelling voor deze Code omdat het afdwingen ervan niet kan en er geen mogelijkheid bestaat tot het nemen van sancties bij het overtreden van de Code. Tucht komt hier op de voorgrond als behoeder van de deontologische regels.

 

In het gewone taalgebruik worden de termen ‘ethische code’, ‘deontologische code’ en ‘waarden en normen’ vaak door elkaar gebruikt. Dit is ook het geval met de begrippen als ‘maatregelen van inwendige orde’,‘tucht, ‘strafrecht’ en ‘fundamentele rechten en integriteit’.

Onder ‘ethiek’ verstaan we praktische wijsbegeerte, zijnde de leer die handelt over de zedelijke begrippen en gedragingen, over wat ‘goed’ en ‘kwaad’ is. Het gaat derhalve over theorie en praktijk maar in de afweging van ‘goed’ en ‘kwaad’, waarbij van de veronderstelling wordt uitgegaan dat het goede dient nagestreefd en niet het kwade. Deze afweging heeft een brede basis waar niet over te onderhandelen valt, een potje ‘melangé’ van een beetje ‘goed’ en een beetje ‘kwaad’ bestaat niet in de ethische keuken. Eenmaal een wijze van handelen wordt aanvaard als ethisch correct blijft dit een referentiepunt.

Mijns inziens ontstaat hier soms de verwarring met deontologie, dat weliswaar ook handelt over gedragingen maar waarbij deze niet worden afgewogen met ‘goed‘ en ‘kwaad’ maar wel met een plichtenleer, waarbij het gedrag wordt getoetst aan een beroepscode of beter aan een casuïstiek voor de uitoefening van een bepaald beroep. De beroepsgroep kan akkoord gaan om de ethische principes na te leven maar daarom is dit nog geen deontologie.

Om het in managementtermen uit te drukken: een beroepsgroep zal refereren naar een bepaalde ethiek die zij wil volgen als een soort van “mission statement”. Deze ‘mission statement, zal ze dan verder uitwerken in een plichtenleer.

 

Een deontologische code is geen ethische code

 

Aanbeveling 10, goedgekeurd door de Raad van Ministers op 19 september 2001, introduceert een Europese code voor politiële ethiek. Bij het verklarend memorandum van dit lijvig werk[3] wordt vermeld: “Er is een tendens om (behalve op moraliserende wijze) de vraag te negeren hoe de politie zou moeten optreden om de waarden en normen die van de politie worden verwacht in een moderne, democratische samenleving duidelijk te maken.”

Tot hier ga ik akkoord. Maar wat mij heeft verwonderd is wat er verder wordt verklaard: “Hoewel een code voor politiële gedragsnormen slechts het begin is van ieder proces dat de algemene politienormen moet waarborgen, heeft een dergelijk proces weinig kans van slagen zonder een dergelijke code. Door de fundering voor ethische normen te leggen, vergroot een code voor politiële ethiek de mogelijkheid dat ethische problemen eerder worden onderkend, beter worden begrepen, zorgvuldiger worden geanalyseerd en sneller worden opgelost.”

De auteurs deden dus meer dan hun best om toch maar het woord ethiek te kunnen gebruiken. De door de commissie aangestelde deskundigen, waarvan ik vermoed dat sommigen ook adepten zijn van het KISS[4] principe, gaan verder met: “Wat betreft de mogelijke invloed op politiewerkzaamheden, doet een politiecode voor ethiek een aanbeveling ten aanzien van de beste werkwijze voor de politie en is een dergelijke code een gespecialiseerde versie van gewoon, alledaags, op gezond verstand gebaseerd principieel gedrag …”. In plaats van het hier bij te laten, willen zij toch de argwanende lezer die bedenkingen zou hebben bij de term ethiek, geruststellen met de stelling dat ethiek niet moet worden begrepen in de betekenis die Aristoteles eraan gaf. Ze doen dit door volgende zin aan hun betoog toe te voegen: “In deze context verwijst het woord “ethiek” naar die verzameling principiële eisen en voorschriften die geschikt worden geacht om het beroepsmatig gedrag te reglementeren. Het is belangrijk notie te nemen dat “ethiek” in deze betekenis een poging is om de ethiek van alledag toe te passen op de speciale eisen en dilemma’s van overheidsorganisaties.”

Waarom niet eenvoudig stellen dat het om een deontologische code gaat die verwijst naar ethische waarden vervat in of anders omschreven in een inventaris. Deze ethische waarden blijven als referentie voor het optreden en dienen door de politie als organisatiediscipline aanvaard en in een persoonlijke discipline beleefd te worden.

 

Nederland nam niet deel aan de hiervoor aangehaalde commissie van deskundigen en hield in 2003[5] een eigen conferentie over politie en ethiek waarin ethiek mooi werd verwoord als “boven en benedenwaarden van politiewerk.”

Een van de sprekers stelde: “De politie moet sterker normhandhavend opereren en het publiek wordt door de politiek verantwoordelijken voorgehouden dat er vanaf nu niets meer door de vingers wordt gezien.”

Misschien is dit ook wel een van de onuitgesproken redenen die aan de oorsprong ligt van het ontwerp van het (Belgisch) koninklijk besluit waarbij aan de mensen de boodschap wordt meegegeven dat ook voor de politieambtenaar er niets meer door de vingers wordt gezien.

 

Over ethiek en politie werden al vele boeken volgeschreven maar een mooie samenvatting heb ik gevonden bij J. Kleinig[6], die een zeer grote kennis heeft van filosofie en wijsbegeerte. Hij vatte het zo samen: “We should not expect “police ethics” to characterize a distinctive type of ethic, but rather to be the expression of a more general ethic within a police context. The ethical demands on police are the ethical demands under which we are all placed, by virtue of our common humanity; there are, however, demands colored by the specific roles that police have and shaped by the circumstances under which they must decide.”

Hier is duidelijker verwoord dat er een algemeen ethisch handelen bestaat als mens van deze beschaving maar dat het handelen van de politie wordt gekleurd door zijn specifieke rol. Een voorbeeld maakt dit duidelijk: mensen slaan of verwonden is ethisch niet aanvaardbaar maar er wordt wél aanvaard dat de politie in bepaalde omstandigheden geweld mag gebruiken, waarbij er een afweging zal moeten worden gemaakt van de wettelijkheid, de noodzakelijkheid en de proportionaliteit van het gebruik van dat geweld.

 

Elk beroep dat zich als beroepsgroep wenst te manifesteren, heeft nood aan een deontologie

 

Het is een democratische verworvenheid van de burgers dat men van de politie mag verwachten ethisch te handelen binnen de context van hun beroep. Anderzijds, elk beroep, of men nu dokter, advocaat, apotheker of bankier is, wenst het vertrouwen van zijn bestaande cliënteel te behouden en van zijn potentieel cliënteel te winnen en legt daarom zichzelf een aantal verplichtingen op.

‘Nihil novi sub soli’, ‘niets nieuws onder de zon’.

De gilden in de middeleeuwen worstelden ook al met problemen van rondreizende charlatans en stielbedervers, maar ook met de eigen fierheid hun ambacht of nering goed te kunnen uitoefenen, en daarom wilden ze aan hun gildebestaan een kwaliteitslabel verbinden. Kandidaat-gildeleden ondergingen niet alleen een zware toegangsproef onder de vorm van het realiseren van een meesterwerk, bovendien golden er na de aanvaarding als meester strenge beroepsregels. Dit gaf hen niet alleen een monopolie van kunde, een waarborg op kwaliteit en de kans om ervaring en kennis door te geven, maar ook een vertrouwensband met hun klanten.

 

De deontologische code anno de 21ste eeuw omvat hetzelfde gedachtegoed maar waarbij het de overheid is die de burger opnieuw wil overtuigen vertrouwen te hebben in de “gilde” van de politie.

 

Deontologie dient volgens mij beschouwd te worden als het geheel van bijzondere verplichtingen - en niet als algemene morele aspecten - die bij het uitoefenen van een bepaald beroep aanwezig moeten zijn. Deze regels die in een reglement worden beschreven kunnen dan een deontologische code worden genoemd. Via deze deontologische code probeert men sociale controle uit te oefenen op het gedrag van de personen die eenzelfde beroep uitoefenen.

Deontologie kan echter bijkomend ook de organisatorische aspecten van het optreden van een bepaald beroep bevatten.

In een organisatie waar men goed opgeleid is, goed gemotiveerd is, bekwaam is en bereid tot samenwerken, heerst een positieve discipline.

De discipline of tucht is het zich houden aan bepaalde opgelegde regels of voorschriften van gedrag en is derhalve voorspelbaar.

Indien deze positieve discipline niet aanwezig is, zal het gedrag dienen te worden bijgestuurd ofwel door een beloningstructuur ofwel door sancties indien de discipline faalt.

Discipline heeft tot doel voor de burger zekerheid te scheppen betreffende het optreden van de politieambtenaar.

De tuchtregeling kan men omschrijven als het geheel van maatregelen waarover de leiders van een bepaalde maatschappelijke groep beschikken om inbreuken, begaan door leden van de groep op de hun wegens hun lidmaatschap opgelegde verplichtingen, te bestraffen.[7]

 

Tucht is de bestraffing binnen de groep van een inbreuk op de groepsregels

 

Tuchtrecht is er niet specifiek voor de politie maar betreft elke beroepsgroep wegens het lidmaatschap van de personeelsleden in die groep waarbinnen de verplichting bestaat een aantal voorschriften en regels te respecteren. Wie een inbreuk pleegt op een regel kan door de leider van de groep gesanctioneerd worden om zo de goede werking van de groep te verzekeren en het imago van de groep ongeschonden te laten.[8]

Dit houdt in dat indien een leider van de groep, voor een politiekorps betreft het de korpschef, nalaat te sanctioneren of zelfs toelaat dat er beroepsregels worden overtreden, op termijn niet alleen niet meer wordt aanvaard door de groep maar dat zijn niet-optreden ook zijn invloed zal hebben op het imago van de “politie” in het algemeen. De mensen zien elk korps als deel van de gehele politie, als een overheidsinstelling,  en wie zijn neus schendt, schendt dan ook zijn aangezicht.

 

Sommige korpsen verschuilen zich achter het strafrecht om op tuchtrechtelijk vlak niets te ondernemen. Beide hebben tot doel orde te doen heersen binnen de groep en gebeurt dit door het uitspreken van sancties waarvan wordt verwacht dat zij zowel een preventieve als een repressieve werking (zullen) hebben. Beide rechtstakken hebben een gelijkaardig doel en gebruiken eenzelfde techniek om dit doel te bereiken.

Er zijn echter verschillen in de aard van de beslissing, de aard van de gedraging, de bewijsvoering en de bestraffing.[9]

Uit de verschillen kan worden afgeleid dat er weinig redenen zijn voor de korpschef om met de kennis die hij al heeft geen afweging te maken naar de beroepsvoorschriften toe en over te gaan tot het nemen van sancties binnen een als correct aangevoelde termijn, ook indien de gedraging het voorwerp zou uitmaken van een onderzoek door het openbaar ministerie. Hier wordt een ander signaal gegeven dan bij de behandeling voor een rechtbank waar de politieambtenaar terecht staat ten overstaan van de samenleving en dit (meestal) voor feiten die ook voor de burger strafbaar zijn gesteld .

Via tucht wordt namelijk een signaal gegeven aan de beroepsgroep zelf. Dit signaal heeft intern zijn impact op het herhaald bevestigen van de toetredingvoorwaarden van de groep en hun deontologie.

Niet-handelen bij duidelijke overtredingen van de gedragscode kan bij de bevolking de indruk wekken dat er in de beroepsgroep een ‘code’ bestaat waarbij men elkaar beschermt. Het is niet aanvaardbaar dat klokkenluiders de enigen zijn die wantoestanden in de openbaarheid brengen. Het ontwerp van koninklijk besluit heeft dit ook begrepen en stelt de uitoefening van het recht van meningsuiting ruimer dan trouw (moeten) zijn aan de interne loyauteit. Zeker in grotere korpsen kunnen gedragingen een tijd verborgen blijven terwijl in kleinere korpsen waarbij iedereen elkaar beter kent, eventueel ook in zijn privé-leven, en er meestal gewerkt wordt met een vaste partner. De kans tot “niet geweten hebben” is hier kleiner.

Elke overste is verplicht om een ICS[10] in zijn organisatie in te bouwen zodat hij over een detectiesysteem kan beschikken dat hem niet alleen in staat moet stellen post factum op de hoogte te worden gebracht maar hem ook de mogelijkheid geeft om voorafgaandelijk analyses te maken van de kritieke punten en zwakheden .

 

Tucht is geen theoretische mogelijkheid maar moet ook effectief uitgeoefend worden

 

‘Wie bewaakt de bewaker?’ is en blijft een boeiende gedachte maar deze moet zich ook vertalen in een concreet optreden wanneer er werkelijk iets fout gaat.

Zowel in het jaarverslag van 2002 als in het jaarverslag van 2003 werd de aan het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten overgemaakte informatie met betrekking tot de handhaving van de tucht geanalyseerd.

Een eerste vaststelling is dat het Vast Comité P werd ingelicht over 497 beslissingen terwijl voor dezelfde periode de tuchtraad werd ingelicht over 699 dossiers. Niet alleen is het een wettelijke verplichting[11] het Vast Comité P te informeren maar ook de finaliteit van de gegevens die het Vast Comité P ontvangt, is anders dan deze van de tuchtraad.

De aangifte van feiten en gebeurtenissen, tevens gesteund op een wettelijke verplichting, gekoppeld aan genomen tuchtbeslissingen roept enkele vragen op. In totaal heeft het Vast Comité P in 2003 kennis genomen van 7.496 feiten. Uit de door het Vast Comité P genomen beslissingen over de periode van de laatste vijf jaar, blijkt dat 20 % van de feiten tot de beslissing ‘fout’ of ‘disfunctie’ aanleiding heeft gegeven. Dit zou kunnen betekenen dat niet alle feiten die door het Vast Comité P als een inbreuk werden beschouwd ook intern in de korpsen als een inbreuk op de deontologie worden ervaren.

De helft van de sancties die werden genomen zijn lichte sancties. Uit verschillende bronnen hebben wij echter vernomen dat de sanctie die gepaard gaat met inhouding van wedde kan worden afgekocht door niet-betaalde overuren te presteren, zodat deze sanctie in werkelijkheid geen impact meer heeft. Nogmaals dient erop gewezen dat straffeloosheid op lange termijn een negatieve bedrijfscultuur creëert waarbij zowel de goed functionerende politieambtenaar als het algemene imago van de politie de gevolgen zullen mogen dragen.

De openheid en standvastigheid van een korps en zijn leiding kunnen worden afgemeten aan de hand van het tuchtbeleid. Dit geeft een duidelijk beeld van de waarden en normen waarvoor de organisatie staat. Indien de burger meer vertrouwen in het politiekorps wil krijgen, dan moet hij ervan overtuigd zijn dat het principe “de ene dekt de andere” niet van toepassing is. De erkenning dat ook de politie fouten kan maken maar dat die fouten ook worden opgevolgd en zonodig gesanctioneerd, zal een veel en snellere gunstige invloed hebben op het imago dan de publicatie van talloze statistieken.

                                       ------------------------------

 

 

Na deze uiteenzetting behandelde de heer Peeters ook in het kort over de brandweerofficier optredende als deskundige.

Hij beklemtoonde volgende regels:

  1. De deskundige is geen rechter maar geeft advies. In de mate van het mogelijke blijft hij binnen de lijnen van zijn opdracht. Dient hij buiten de hem vertrouwde opdracht te gaan dan is het wenselijk hierover een akkoord te bekomen van de magistraat of de partijen.
  2. De objectiviteit van de deskundige mag niet in vraag kunnen gesteld worden . Indien er gegronde redenen zijn om aan de objectiviteit van de expert te twijfelen kan de wraking van de expert worden gevraagd.
  3. Deze gronden tot wraking zijn terug te vinden in de artikelen 828 en 829 van het Gerechtelijk Wetboek. Het criterium is dat de deskundige door een redelijke persoon te goeder trouw in geen geval van partijdigheid mag kunnen worden verdacht .Het gaat hem over de persoonlijke belangen van deskundige, ontvangen van geschenken,de verwantschap met de partijen of hij al raad gegeven heeft over het geschil en zelfs over een hoge graad van vijandschap ten aanzien van een partij of de raadsman.
  4.  Niet alleen het Gerechtelijk wetboek behandelt de wrakingsgronden maar ook het Art.6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, die een recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter waarborgt .Er kan overeenkomstig art.6,1 E.V.R.M een fout gebeuren indien de rechter zich steunt op het verslag van deskundige ,wiens gedrag of uitlatingen objectief toelaten te twijfelen aan zijn onpartijdigheid.   
  5. Een deskundige kan niet alles weten en kan zich perfect laten bijstaan door iemand anders die wel over de juiste kennis en vaardigheden beschikt om een (technisch) gemotiveerd advies te geven. De regels van wraking lijken niet van toepassing op deze deskundige omdat zij uiteindelijk niet verantwoordelijk zijn voor het eindverslag.
  6. Het beroepsgeheim werd in het verleden te vaak verabsoluteerd . Er is geen enkel wettelijk voorschrift dat zou weigeren een deskundig verslag te bespreken of uit de bevindingen algemene regels af te leiden die voorkomend kunnen werken. Is het een gerechtelijk verslag dan dient toelating van de Procureur- generaal bekomen te worden. Is het een burgerlijke expertise, dan volstaat de toelating van partijen tenzij het expertise verslag in extenso opgenomen werd in een vonnis . In zulk geval , aangezien een vonnis openbaar is, mag dit geciteerd worden en verder het voorwerp uitmaken van een open bespreking.
  7. De Rechtsfaculteit te Gent geeft elk jaar een postacademische opleiding voor gerechtsdeskundigen waar alle juridische en praktische aspecten van het deskundig verslag , ook van een burgerlijke expertise,  aan bod komen. Verdere informatie hierover is te vinden op : http:www.law.ugent.be/gandaius/gpv

 

 

 

Brussel 22 september 2004

 

__________________________________________



[1]     Het voorlaatste hoofdstuk behelst “Tuchtstatuut” waarbij de vraag kan worden gesteld of dit technisch juridisch wel dient opgenomen te worden in een K.B. Er bestaat al een wet betreffende het tuchtstatuut. Het lijkt mij dan ook gevaarlijk om in twee onderscheiden wetgevingen dezelfde onderwerpen te behandelen.

[2]     Code annoté de déontologie policière door Prof. S. Porra en Cl. Paoli, Libraire générale de droit et de jurisprudence, Paris 1991.

[3]     De aanbeveling bevat buiten de inleidende memoranda een 66-tal uitgewerkte artikelen met toelichting en behandelt thema’s zoals doelstellingen van de politie; legale basis van de politie; politie en het strafrecht; organisatiestructuren.

[4]     Keep it (short and) simple.

[5]     Organisatie van de politie, Den Haag op 16.01.2003.

[6]     The ethics of policing, by John Kleinig, Cambrigde studies in philosphy and public policy, 1996 met herdrukken 1997 en 1999.

[7]     Opdebeek, I, Algemene rechtsbeginselen in tuchtzaken van organen van het actief bestuur, in X, 27 november 1991.

[8]     Zie Tucht, handboek voor leidinggevende politieambtenaren, Georges Pyl, Politeia.

[9]     Verschillen die op uitstekende wijze worden uiteengezet in het werk “Tucht” o.c.

[10] Intern controle systeem. Het Vast Comité P is voorstander van het uitwerken van het COSOmodel in de organisatie van het korps. Deze visie staat in een rapport op de website van het Vast Comité P onder de tussentijdse verslagen 2003.

[11] Art. 14bis, 2de lid wet van 18 juli 1991 tot regeling van het Toezicht op de politiediensten.